Bilaterale investeringsavtalar (BIT) set røykelovgivinga i fare i Australia, hindrar miljøregulering for gruveindustrien i El Salvador, og dempar velferdsutviklinga i Ecuador. Den nye regjeringa vil ha fleir BIT, men trør forsiktig. Argumenta deira fell på eigne vilkår.
I 2012 gjekk Philip Morris til sak mot Noreg. Konsernet er det største i verda på tobakk, med drygt halvparten av røyk som vert seld i Noreg. Då lovgivinga vart skjerpa i landet, slik at røykpakker ikkje fekk stå synleg i butikkhyllene, meinte Philip Morris at dette braut med EØS-reglementet, og gjekk til sak. Rettsprosessen gjekk føre seg slik ein kunne vente. Partane møtte i Oslo Tingrett, som i tillegg EØS-reglementet viste til norske lover. Noreg vann saka.
Samstundes gjekk Philip Morris til sak mot Australia og Uruguay på grunn av liknande reguleringar. Men her bygde dei saka si på brot med Bilaterale Investeringsavtalar (BIT). Det synes vere ein detalj, men skilnaden er stor. BIT opna for at Philip Morris kunne gå rett til ein internasjonal valdsgifttribunal. Det som gjer selskapets sprang over nasjonal rettssystem til ei katastrofe er landingspunktet: Det rådande systemet for valdsgift ved internasjonale investeringstvistar.
tilbake ved å saksøke Ecuador gjennom ein BIT, der regjeringa vart pålagt å oppheve dommen og 20 års
rettsgang i nasjonalt rettsvesen. Slik mista mellom urfolksgruppa Cofán Dureno sjansen til å prøve sin sak for
retten. Foto: Rainforest Action Network (Creative Commons CC-BY-SA).
Vaklande men mektig rettspraksis
ICSID-konvensjonen underlagt verdsbanken tar seg av investeringstvistar, men den er ikkje eigna for å prøve legitim utøving av myndigheit. FN-konfreansen for handel og utvikling (UNCTAD) skildrar utfordringane i systemet på følgjande måte:
«(i) investorar nyttar BIT i aukande grad, og nyttar dei utover det originale føremålet, (ii) ad hoc tribunalar har motstridande tolkingar av sentrale klausular, som fører til uklarheit om kva dei tyder, (iii) manglande mekanismar for å annullere dommar eller gi statleg oversyn til å korrigere alvorlege feil av valdsgifttribunalar, (iv) framvekst av ein «klubb» av juristar som fungerer som advokat i ei sak og dommar i neste, ofte med gjentekne oppdrag, (v) praksis for å nominere dommarar som er tilbøyelege til å støtte den som har utnemnd han/ho, (vi) hemmeleghald av mange rettsprosessar (vii) høge kostnader og langdryge rettsgang, og (viii) overordna uro for legitimiteten og rimelegheita av tvisteløysingssystemet.»
Det er krasse ord frå eit FN-organ som elles er diplomatisk i språket. Dette systemet skal avgjere røykelovgiving i Australia og Uruguay, miljølovgivingar i El Salvador, og velferdsutviklinga i Ecuador. Juristen Jon Christian F. Nordrum skriv at denne type valdsgift er utvikla for saker der det berre er partanes eigne interesser som står på spel. Trass det opnar BIT for at forvaltningsvedtak og lovgiving kan bli prøvd, i eit system og regelsett som er laga for kommersiell voldsgift.[ii]
Ecuador måtte betale 14 milliardar kroner – den samla årsløna til 20 prosent av innbyggjarane – til Occidental Petroleum etter å ha handheva oljeselskapets kontraktbrot i tråd med nasjonal lovgiving. Mexico vart dømt då dei ikkje gav Metalclad rett til å drive gift-deponi i eit naturreservat. Argentina fekk over 40 søksmål på nakken for tiltaka som fekk dei ut den djupe milleniumskrisa.
Blå regjering i motbakke
Medan dei fleste BIT vart skrivne på 90-talet, har flest søksmål kome dei siste fem åra. Først lagde ein traktatane, også såg ein kva dei faktisk kunne brukast til. Ni av ti søksmål kom etter 2000, og halvparten etter 2007. Det er blå-måndag for offentlege interesser, og mange land vil ut av systemet. Kommissæren for handel og industri i den Afrikanske Union frårådar landa å inngå fleire BIT. Latin-Amerika prøver å opprette eit alternativt system for BIT-valdsgift. Australia vakna etter søksmålet frå Philip Morris.
unna, og heller kvitte seg med dei Noreg har frå før, skriv styreleiar i LAG, Tore Isungset Støve.
I Noreg er ståa annleis med den nye regjeringa. Noreg slutta å inngå BIT på midten av 90-talet, og etter ei høyringsrunde i 2007/8 skrota regjeringa BIT på ny. Frå opposisjon hadde Høgre og Framstegspartiet mål om fleire BIT, og dette kom inn i regjeringserklæringa. Statsråd Monica Mæland gjentok målet i Stortinget 14. januar, men med klare atterhald om at det er «viktig å finne en løsning for denne type avtaler som ivaretar næringslivets behov på en god måte, uten at avtalene begrenser vertslandets legitime rett til å regulere på eget territorium».
Fagpersonellet i Mælands departement er etter alt å dømme skeptiske til BIT, men ikkje resolutte motstandarar. Når det i tillegg er det press frå dei delane av næringslivet som bryr seg – Telenor, Statoil og NHOs internasjonale avdeling, er saka sårbar for politisk vind. Då er det bra at BITs ideologiske forsvararar har trødd forsiktig i regjeringsposisjon. Kanskje skuldast det at forsvaret for BIT står tynt sjølv med eigne premiss til grunn. Det er spunne rundt tre mytar.
Første myte: Investorvern for dei små og mellomstore
Små og mellomstore selskap er viktige for høgresida. Legg ein til rette for desse vil ein fremje konkurranse, mangfald og initiativ. Når det gjeld investeringar i utlandet er dei små aktørane særleg sårbare for vertsstatens inngrep. Små aktørar treng investeringsvern. Større aktørar har fleire utvegar, og kan til dømes inngå investeringskontrakt med vertsstat som opnar for valdsgift. Det er også attraktivt frå vertsstatens side fordi den kan ha meir kven og kva kontrakten regulerer en ein kan i BIT.
Grunnlaget er rimeleg, det er dei små som treng vern. Problemet er at i praksis gir BIT berre vern for dei store. Ein enkel BIT-sak kan ha sakskostnader opp til 180 millionar kroner, og det er mykje for eit mindre selskap. Høge innsatsmidlar fører til eit av BITs store paradoks: Små selskap og nasjonale aktørar må leve med eit mogleg korrupt, skjørt eller treigt rettssystem, medan store internasjonale selskap kan truge med internasjonal valdsgift der vertsstat kan bli felt utan rett til å anke. BIT diskriminerer med andre ord til fordel for dei store.
Andre myte: Investeringsvern for utvikling i sør
BITs ideologiske forsvarar smykkar gjerne argumenta sine med at det også er bra for utvikling i sør. Det følgjer av ein enkel logikk der investeringsvern fører til fleire investeringar og fleire investeringar fører til økonomisk vekst, som er utvikling. Hinsides debatten om alle investeringar alltid er eit gode, fell også dette argumentet på eigne vilkår. Påstanden om at BIT gir fleire investeringar står nemleg ikkje i kvantitativ forsking. Svaret er kanskje, eller kanskje ikkje. Dersom ja er effekten svært moderat.[iii]
På den andre sida bør ein sjå på kva for kostnader BIT påfører land i sør. I tillegg til sakskostnader og eventuell erstatning, kan BIT hemme nødvendig institusjonell utvikling. Myndigheitene møter store selskap med BIT som eit ekstra våpen i arsenalet. Alle nye reguleringar og ordningar selskapet meiner påverkar deira drift kan klagast inn for ein BIT-tribunal. Trugsmål om rettsgang kan vere nok til at land avstår frå å satse på ei institusjonell utvikling.
Tredje myte: Reviderte norske BIT kan ivareta alle interesser
Då norsk sivilsamfunn starta kampanjen «BIT-fritt» i haust og la fram grunnlaget for å krevje eit BIT-fritt Noreg, svara Høgres Nicolai Astrup at «ingen vil ha slike avtalar som de skildrar». Han meinte det var meiningslaust å vere i mot alle BIT, og føreslo heller diskutere innhaldet. Målet burde vere å fornye gamle BIT, og å inngå nye som tek seg av dei omstridde klausulane. Problemet er at då dette vart gjort, fekk me ein avtaletekst som ingen ville ha. Då den førre regjeringa fullførte arbeidet for ei «modellavtale» i 2008, hadde dei minska omfanget på nokre av dei mest kontroversielle klausulane, men sivilsamfunn og juristar var enno tydelege motstandarar. Næringslivet på si side såg på avtala som ubrukeleg, mellom anna fordi den hadde krav om å bruke nasjonale rettsinstansar før internasjonal valdsgift.
Vidare er det ikkje nok å revidere norske avtaletekstar dersom hovudproblemet er rettssystemet som handsamar dei. ICSID-konvensjonen er underskrive og 159 land, og vil vere tung å reformere. I tillegg er BIT utforma rundt visse funksjonar som gjer det vanskeleg å gå tilbake i dei rettane investor har fått. Globalt er det no over 3 000 BIT. Nær sagt inneheld ein klausul som seier at investor skal få minst like gode vilkår som den som har best vilkår. Det opnar for at investor i praksis kan plukke klausular frå andre avtalar som grunnlag i si sak.
Norsk sivilsamfunn samla mot BIT
Sjølv om regjeringa har ny farge og vil styre vinden forsiktig mot fleire BIT, er det inga lett sak for dei som ynskjer fortgang. Den skremmande utviklinga i BIT-tribunalar dei siste åra har gjeve sterke reaksjonar. I Noreg har 25 organisasjonar samla seg med krav om eit BIT-fritt Noreg. Søksmåla mot land i sør avkler ubehagelege sanningar om det globale handelssystemet. Investors rett til å hindre miljøreguleringar og velferdsutvikling ser beint fram ikkje bra ut i dagslys. Så lenge sivilsamfunnet gjer jobben sin kan det bli ei pinleg oppleving for den som vil drive gjennom nye norske BIT.
[i] Unctad: IIA Issues note No. 5 2013.
[ii] Nordrum Jon Christian F., Suverænitet og internationale investringsaftaler, København 2008.
[iii] Ruud, Elisabeth Grøvan, Gir bilaterale investeringsavtaler mer utenlandske direkteinvesteringer? – en gjennomgang av det teoretiske og empiriske grunnlaget, Oslo 2013