Ytringsfrihetskommisjonen og digital offentlighet

Ytringsfrihetskommisjonen har i sin rapport en lengre drøfting av digitaliseringen av offentligheten. På bakgrunn av dette har Attac Norge sendt inn et høringsinnspill til rapporten, og kommet med en rekke anbefalinger til videre politisk behandling av temaene som blir tatt opp.

Høringsinnnspill til Ytringsfrihetskommisjonens rapport fra Attac Norge

Vi i Attac Norge har med interesse lest Ytringsfrihetskommisjonens rapport «NOU 2022: 9 – En åpen og opplyst offentlig samtale». Den tar opp en rekke sider knyttet til ytringsfriheten i Norge, og spesielt knyttet til den digitale offentligheten. Det er en rekke gode drøftinger i rapporten og flere gode tiltak.

Det er likevel også svakheter i rapporten, og vi har kommentert spesifikt på disse, og foreslår alternative, mer effektive tiltak der det er relevant.

Vi har kommentert på kapitelene 7, 8 og 9 der vi mener kommisjonens foreslåtte tiltak ikke møter de utfordringene rapporten beskriver. Kort oppsummert foreslår vi å se bort fra store deler av de foreslåtte tiltakene, til fordel for målrettede tiltak for å sikre en demokratisk digital offentlighet. Her vil hovedtiltakenet være et forbud mot overvåkningsbasert reklame og tiltak for «digitalt mangfold» istedenfor forsøk på å regulere dagens monopolistiske plattformer.

Vi mener også sivilsamfunnets positive rolle for ytringsfriheten burde hatt en langt tydeligere plass i kommisjonens rapport, og at dette er en svakhet ved hele rapporten. Et sterkt sivilsamfunn vil sikre bred deltakelse i offentligheten og sikre tillit til demokratiske prosesser. Dette burde vært drøftet i kapittel 6 om tilknytning til og deltakelse i offentligheten og i kapittel 9 om desinformasjon. Vi mener i tillegg at det det trengs samme vern for utsatte sivilsamfunnsaktører som det kommisjonen foreslår for journalister i kapittel 13.

Kapittel 6: Bred tilknytning til og deltakelse i offentligheten

Sivilsamfunn som arena for ytringsfrihet

I dette kapittelet drøftes viktigheten av bred deltakelse i offentligheten, men sivilsamfunnets rolle nevnes ikke. Sivilsamfunnet, spesielt gjennom frivillige organisasjoner, er den viktigste kanalen for at allmennheten kan delta i den offentlige debatten. Det er gjennom frivillige organisasjoner at de fleste vanlige mennesker kan få tilknytning til og delta i offentligheten.

Tiltak for å styrke sivilsamfunnets rolle er overhodet ikke nevnt i rapporten, til tross for at dette er en vel så viktig del av offentligheten som massemedia og sosiale medier.

Et styrket sivilsamfunn vil være langt mer effektive enn de foreslåtte vage tiltakene som «Skolesekk for ytringsfrihet» eller studentprogrammer for «opplæring og trening i bruk av ytringsfriheten». Frivillige organisasjoner er den viktigste arenaen for «opplæring og trening i bruk av ytringsfriheten» og tiltak rettet mot disse vil treffe langt bredere enn tiltak utelukkende rettet mot studenter, slik kommisjonen foreslår. Vi mener derfor at:

• Eventuelle tiltak for å gi «opplæring og trening i ytringsfriheten» må kanaliseres gjennom brede støtteordninger til frivillige organisasjoner, ikke gjennom smale statlige programmer.

Hets og desinformasjon

Sivilsamfunnet i mange land er under stort press fra anti-demokratiske aktører, både statlige og ikke-statlige. Dette merkes også i Norge, gjennom at organisasjoner som jobber internasjonalt utsettes for målrettede digitale angrep (som phishing og hacking) og sensureres på digitale plattformer etter ønske fra myndigheter i andre land.  

Målrettede hets- og desinformasjonskampanjer rettet mot organisasjoner og talspersoner som jobber internasjonalt, drevet av både statlige, halv-statlige og ikke-statlige aktører i landene de jobber med, er også et omfattende problem.

Hets og desinformasjon i Norge omtales i dette kapittelet, spesielt med tanke på utsatte grupper.  Kommisjonen skriver at «frivillige organisasjoner og andre organisasjoner i sivilsamfunnet bør også ha en beredskap» for støtte og oppfølgning dersom noen blir utsatt for dette. At disse organisasjonene, da gjennom talspersoner og ledere, ofte selv er målet for slike kampanjer må derfor inngå i diskusjonen. Sivilsamfunnsorganisasjoner er ofte små og har begrensede ressurser, spesielt hvis de består av utsatte grupper. Vi savner tiltak for å støtte små organisasjoner som ikke selv har ressurser til å beskytte sine talspersoner, tillitsvalgte og medlemmer. En digital hjelpeportal kan være et steg, men er ikke nok. Vi mener derfor at:

• Det må settes inn målrettede tiltak, som støtte til opplæring og etablerte veiledere, for at frivillige organisasjoner skal kunne bistå medlemmer og tillitsvalgte som blir utsatt for hets og desinformasjonskampanjer.

Kapittel 7: Internett som infrastruktur for ytringsfriheten

Dette kapittelet drøfter en lang rekke utfordringer knyttet til digital infrastruktur på en god måte, men anbefalingene følger i liten grad opp dette. Disse er oppsummert slik

• Tilrettelegge for et uavhengig ytringsfrihetsråd som kontinuerlig samler og vurderer kunnskap, bidrar til opplyst debatt og fremmer forslag og anbefalinger til myndighetene, blant annet om plattformselskapenes virksomhet i Norge.
• Ta inn et krav i utredningsinstruksen om at myndighetene, ved innføring av nye tiltak for kommunikasjonskontroll mv, må gjøre en selvstendig vurdering av hvordan tiltaket påvirker ytringsfriheten, både alene og sammen med andre eksisterende tiltak.
• Utarbeide en veileder som regulerer nærmere hvordan ytringsfrihetsvurderinger etter utredningsinstruksen skal gjøres; og hvordan tiltak skal vurderes opp mot ulike relevante menneskerettslige krav.

Vi støtter kravet om at tiltak for kommunikasjonskontroll må vurderes opp mot ytringsfrihet, og at det bør utarbeides en veileder for hvordan ytringsfrihet og menneskerettslige krav skal vurderes i utredninger.

Når det gjelder kommunikasjonskontroll vil vi legge til den rollen Norge spiller internasjonalt som et tungveiende argument når dette vurderes. Hvis norske myndigheters foretar inngrep som kan ramme ytringsfriheten, vil det kunne brukes som unnskyldning av udemokratiske regimer som i langt større grad vil bruke dette som en faktisk, og ikke bare teoretisk begrensing av ytringsfriheten.  

Et «ytringsfrihetsråd» er derimot et svært lite effektivt og målrettet tiltak for å styrke ytringsfriheten på nett. Kapittelet drøfter markedsmakt, personvern, behovet for å regulere infrastruktur og sikre plattformmangfold. Hvordan et råd skal bidra til å løse disse problemene er uklart.

Vi savner tiltak som følger opp de mer omfattende drøftingene infrastruktur og plattform-mangfold i dette kapittelet.  

Digital infrastruktur:

• Digital infrastruktur må reguleres så det ikke er avhengig av enkelte private aktører. Portabilitet og interoperabilitet må lovfestes for å sikre ytringsfriheten.

I den lengre utredningen av tiltak så trekker kommisjonen fram:

                «Skal ytrings- og informasjonsfriheten fungere, er den avhengig av regulatorisk og institusjonell innramming, ikke bare av hva som er lov å ytre og ikke, men også av selve infrastrukturen.»

og

                «Derfor må plattformmangfold også være et mål for å sikre en infrastruktur for ytringsfriheten som styrker demokratiet, slik mediemangfold er et mål for mediepolitikken. Dette bør være et førende prinsipp for utforminger av nye reguleringer, for eksempel gjennom krav om portabilitet (at det er mulig å ta med seg data hvis man vil bytte leverandør av tjenester) og interoperabilitet (at tjenester pålegges å kunne kommunisere på tvers) slik at brukerne ikke bindes til noen få, dominerende selskaper.»

Dette er helt avgjørende, men er altså ikke fulgt opp i kommisjonens anbefalte tiltak. Meningsmangfold er avhengig av digitalt mangfold, der enkeltaktører ikke kan være generelle portvoktere for en digital offentlighet. Portabilitet og interoperabilitet må lovfestes for å sikre ytringsfriheten, og den regulatoriske og institusjonelle innrammingen må sikre demokratiske rom og demokratisk kontroll.

Overvåkningsbasert reklame

• Et generelt forbud mot overvåkning og kartlegging av personer, som også vil gjelde selskaper som selger reklame, altså f.eks. Facebook og Google.

Et slikt forbud vil i stor grad løse mange av utfordringene med kommersiell overvåkning og algoritmebaserte prioriteringer på digitale plattformer, noe kommisjonens rapport diskuterer.

En fordel med et slikt forbud er det også vil endre hvordan reklameinntektene på nettet fordeles. I dag har Facebook og Google kontroll over store deler av reklameinntektene på nettet, på bekostning av redaksjonelle medier og andre som skaper innhold.

Overvåkningsbasert reklame, der personlige profiler bygd på overvåkning følger brukeren fra nettsted til nettsted, gjør at inntektene fra reklame går til eieren av profilene. Reklamen er uavhengig av innholdet på nettstedet. Dette gjør at redaksjonelle medier som bruker mye ressurser på å produsere godt innhold ikke blir belønnet for dette av annonsører som ønsker å nå deres lesere. Profilene gjør at annonsørene kan nå de samme leserne på andre nettsteder der det er billigere å annonsere.

Et forbud mot denne formen for overvåkning vil gjøre at reklame på nettet må kobles til innholdet på en nettside. Dette vil gjøre at redaksjonelle medier og andre som selv lager redaksjonelt innhold vil få tilbake kontrollen over reklameinntektene.

Et forbud vil altså styrke redaksjonelle medier på bekostning av plattform-selskaper.

Et slikt forbud er tildels allerede gjeldende med personvernforordningen, men et enda tydeligere lovverk vil likevel være å foretrekke og være lettere å håndheve.

I tillegg til et forbud kan følgende tiltak også innføres uten lovendringer:

• Styrket håndhevelse av personvernlovene (altså GDPR)

Meta har den siste måneden blitt pålagt å stoppe sporingen av brukerne på sine nettsider og på nettet generelt, da dette er i strid med personvernforordningen (GDPR). At de har kunnet gjøre dette i flere år i strid med loven viser at de gjeldende personvernlovene ikke i stor nok grad blir håndhevet. Styrket håndheving av personvernlovene vil gi alle bedre beskyttelse, og dermed også styrke ytringsfriheten.

Datatilsynet har svært lang behandlingstid og liten kapasitet til å jobbe pro-aktivt med kontrollvirksomhet. Et styrket tilsyn vil bidra til bedre personvern, noe som igjen er en forutsetning for digital ytringsfrihet.

• Offentlige myndigheter må ikke bruke analyseverktøy basert på sporing på sine nettsider.

Dette er relativt enkelt og har samme begrunnelse som det generelle forbudet. Det kan innføres umiddelbart. De fleste offentlige (og private nettsider) brukes Google Analytics og Facebook Pixel til å kartlegge trafikken på nettsiden. Dette betyr at alle besøkende på offentlige nettsider blir kartlagt av disse private selskaper, og denne sporingen brukes til å målrette reklame basert på at de har besøkt disse nettsidene. Det finnes flere alternativer til disse som ikke er basert på sporing og som ikke gir opplysninger om de besøkende videre til andre selskaper.

Kapittel 8: Ansvar for ytringer på internett

Dette kapittelet drøfter og redegjør for plattformselskapenes ansvar i den digitale offentligheten. Dessverre går de fleste av de foreslåtte tiltakene inn i det reguleringsparadokset som kommisjonen selv advarer mot i kapittel 7 (under 7.9.4). Alle tiltakene går ut på å regulere plattformenes ansvar, istedenfor å gjøre noe med plattformens dominans over den digitale offentligheten.

Vi anbefaler å legge alle tiltakene foreslått her til siden og istedenfor fokusere på å sikre et digitalt mangfold, slik at ikke noen få private selskaper har «ansvar» for hva som kan sies og ikke sies.

Ytringsfrihet må sikres av myndighetene, ikke av private selskaper.

De omtalte EU-forordningene Digital Services Act og Digital Markets Act går et stykke på vei her, selv om dette lovverket med fordel kunne vært enda tydeligere.

Tiltakene for interoperabilitet og portabilitet, forbud mot overvåkningsbasert reklame, samt håndhevelse av personvernlovgivning (se kommentarer til kapittel 7) og konkurranselovgivning i digitale markedet vil langt vei på gjøre at disse plattformene ikke lenger vil kunne dominere på samme måte som i dag. Dette krever at norske myndigheter og tilsyn får en offensiv rolle i å håndheve dette.

Tilsvarende bør det utredes hvordan offentlige myndigheter kan bidra til å styrke et digitalt mangfold og en digital infrastruktur som ikke er underlagt enkelte private aktører.

Støtte til utvikling av åpne digitale plattformer, enten det er gjennom private selskaper, idealistiske initiativ, forskningsmidler eller tiltak i offentlig sektor vil bane vei for dette.

Kommisjonen drøfter blant annet politiets bruk av Twitter til å spre informasjon til offentligheten. Her burde man legge til grunn at offentlige myndigheter i hovedsak skal bruke plattformer som er under egen kontroll. Både EU og Tyskland har satte opp egne «instanser» av den åpne tjenesten Mastodon som er et alternativ til Twitter. Dette kan være et alternativ for politiet og andre aktører. Å også gjøre offentlig informasjon tilgjengelig gjennom privateide plattformer er uproblematisk, men offentlig informasjon bør ikke være avhengig av private selskaper.

Kapittel 9: Desinformasjon og feilinformasjon

Dette kapitelet drøfter spredningen av desinformasjon, spesielt gjennom digitale plattformer, men tar i svært liten grad opp hvordan dette henger sammen med infrastrukturen. Generelt er de foreslåtte tiltakene bygd på en svært begrenset forståelse av hvordan desinformasjon sprer seg, og hva man kan gjøre med det. Kvalitetssikret informasjon i mediene, «faktasjekk» og kildekritikk forutsetter en tillit til de som fremmer dette, mens desinformasjonen nettopp handler om å undergrave tilliten til disse. De foreslåtte tiltakene på disse områdene vil derfor ha liten effekt.

En lang rekke studier (1, 2, 3), inkludert Facebooks egne studier som har kommet fram gjennom lekkasjer (1, 2, 3) viser at den overvåkningsbaserte reklamemodellen er en sentral komponent i spredningen, og produksjonen av, desinformasjon. Det trengs ikke mer forskning på dette, det trengs politisk regulering:

• Å forby overvåkningsbasert reklame vil være det mest effektive tiltaket mot spredning av desinformasjon.

Kapittelet trekker også fram hvordan Norge har stor grad av åpenhet og tillit, og at dette gjør Norge mindre sårbart for farene fra desinformasjon.

Vi savner igjen en drøfting av hvordan sivilsamfunnet bidrar til en politisk kultur som sikrer denne tilliten. Ved å delta i frivillige organisasjoner får ulike grupper i det norske samfunnet politisk påvirkningskraft. Demokratisk deltagelse henger tett sammen med tillit til demokratiet.

Istedenfor de lite målrettede tiltakene kommisjonen foreslår, bør man fortsette å bygge sivilsamfunnet som sikrer at misfornøyde innbyggere kan delta i demokratisk prosesser. Vi foreslår følgende tiltak:

• Sikre brede støtteordninger for sivilsamfunnsorganisasjoner, og vurdere om det er behov for nye slike for å møte nye behov i samfunnsutviklingen.

Kapittel 13: Sikkerhet og selvsensur i journalistikken

Kapittelet drøfter spesifikt trusler mot journalister og kommer med følgende anbefalinger til offentlige myndigheter:

• Journalisters sikkerhet må fortsette å være en prioritert oppgave for politi og påtalemyndighet.
• Journalisters sikkerhet internasjonalt bør ha høy prioritet i norsk utenrikspolitikk.

Vi mener også at sikkerhet for menneskerettighetsaktivister, demokratiforkjempere og miljøaktivister som utsettes fra press fra fremmede stater eller ikke-statlige aktører må inngå i samme vurdering. Denne gruppens ytringsfrihet er sterkt truet internasjonalt, med vold, arrestasjoner, trakassering og drap som en del av trusselbildet. Dette er ikke i motsetning til sikkerhet for journalister, da det ofte er de samme som truer journalister som truer de nevnte gruppene og tiltakene vil være de samme.

Norske organisasjoner som jobber for å støtte disse blir utsatt for press fra de samme aktørene, som nevnt i kommentarene under kapittel 6. Det er derfor også nødvendig at politi og påtalemyndighet prioriterer sikkerhet for disse når det er aktuelt.

Vi vil også legge til at personvern og rett til sikker kommunikasjon, som ende-til-ende-kryptert kommunikasjon, er også en forutsetning for ytringsfrihet, spesielt for sivilsamfunn og journalister. Dette må sikres for å sikre ytringsfriheten i et digitalt samfunn.