Reprise gjeldskrise

Bildet viser Bretton Woods-godset, der konferansen som lå til grunn for dagens FN fant sted i 1944. (Pavel Brodsky fra Unsplash)

Hvordan statlige gjeldskriser har ridd verden som en mare de siste 70 år og hvorfor det er på høy tid å få kontroll på gjelda dersom fattigdomsbekjempelse og klimaomstilling skal kunne komme inn på rett spor.

54 lav- og mellominntektsland har i disse dager problemer med å betjene statlig gjeld. Dette skaper mangel på tilgang til helsetjenester, sosiale sikkerhetsnett og sult. Det hindrer også nødvendige investeringer i omlegging av globale energisystemer i bærekraftig retning og tilpasning til og motvirkning av tap og skade som følge av klimaendringer. Når mye går feil vei er det lett å miste motet. Imidlertid har noen av de viktigste politiske og økonomiske innovasjonene tidligere funnet sted i kjølvannet av store globale kriser. Kan dagens polykriser bære med seg en kime til nødvendige systemendringer som vil kunne redde klimaet og forbedre global velferd for fremtidige generasjoner?

At krisetider kan være en katalysatorer for positiv endring er kanskje en litt kontraintuitiv påstand: I motgangstider blir livet først og fremst vanskeligere for de menneskene som gjennomlever de aktuelle utfordringene. Allikevel hender det at utfordringer har en kime til noe nytt og bedre i seg. Ett eksempel er tiden etter andre verdenskrig: Verdens ledere hadde sett og forstått at svake systemer for å finne felles løsninger på økonomiske og politiske utfordringer hadde bidratt til en av de største tragediene i nyere tid: Den andre verdenskrig. I lys av denne nyvunne innsikten fant man sammen for å finne nye og bedre løsninger i fellesskap.

Bretton Woods

På den etterhvert godt kjente Bretton Woods-konferansen i 1944 deltok 730 delegater fra 44 land i forhandlingene som ledet fram til opprettelsen av FN-systemet. Et slikt globalt fellesskap for fremforhandling av felles løsninger på globale utfordringer har verdens land nytt godt av i trekvart århundre. FN-systemet er ikke perfekt, det er til tider både urettferdig, tregt og til dels ineffektivt, men uten hadde de siste 80 årene sannsynligvis sett mer grimme ut. Å ha slike felles arenaer for meningsbrytning og fremforhandling av globale goder er avgjørende for fred og framgang. Blant annet kan utviklingssamarbeidet under FN skilte med framgang på de fleste utviklingsindikatorer siste 40 år, med unntak av perioden etter pandemien.

At det går feil vei er en smertefull erkjennelse. Pandemien har en stor del av skylden for at mange land nå sliter. Imidlertid var flere av disse landene allerede dårlig posisjonert til å håndtere en stor krise som korona da den inntraff. Dette skyldtes blant annet mangelfulle globale systemer for å sikre rettferdig og robust statlig økonomisk styring. Ett område der skoen har trykket særlig det siste tiåret er statlig gjeldshåndtering. I tiden etter finanskrisen i 2009 har land, selskaper og privatpersoner pådratt seg gjeld i rekordfart. Ifølge Institute of International Finance (IIF) var den globale gjelda rekordhøy allerede i 2019: Forrige gang den var like høy var rett før Tyskland fikk ettergitt krigsgjelda si på 50-tallet. Årsaken til denne rekordraske gjeldsveksten er sammensatt av tiltak for å bøte på finanskrisen og mangelfulle globale systemer for å sikre ansvarlighet i långivning til, og lånopptak fra, stater.

Finanskrisen i 2009

For å få økonomien opp av grøfta etter finanskrisen gjorde ledere i Europa og USA det billig og enkelt å låne penger gjennom å sette sentralbankrentene rekordlavt og ved å stimulere til långivning gjennom trykking av store mengder nye penger – såkalte kvantitative lettelser. Håpet var at land, bedrifter og privatpersoner i vestlige land skulle låne disse nye pengene, til en lav rente, for å dra i gang nye prosjekter som kunne erstatte arbeidsplasser som hadde gått tapt under krisen. Dette skjedde, men en annen utilsiktet effekt var at en stor andel av de friske midlene også fant veien til lav- og mellominntektsland.

Med høyere vekst og høyere renter, og dermed også høyere avkastning, var det betraktelig mer attraktivt for private investorer å investere pengene sine i utviklingslands statsgjeld enn i vestlige lands statsgjeld.

Å investere i statlig gjeld er det samme som å låne penger til et land, men det gjøres gjennom kjøp og salg av verdipapirer på børs – såkalte statsobligasjoner. Når en investor sto mellom valget om å låne ut pengene sine til for eksempel Mosambik til 8 prosent rente, og dermed 8 prosent avkastning, eller å låne de samme pengene til Tyskland til 0,5 prosent rente var det et enkelt regnestykke hva som lønnet seg mest. Når mange private investorer gjorde det samme regnestykket på samme tid, med rekordmye nye penger mellom hendene, var det duket for lånebonanza.

Lyse framtidsutsikter

Utviklingsland som var vant til å være nederst på den økonomiske rangstigen i internasjonal sammenheng fikk plutselig penger kastet etter seg. Mange statsledere ble forledet til å tro at enkel tilgang på kreditt, gjennom at private investorer så på dem som attraktive investeringsobjekter, reflekterte sunne makroøkonomiske fundamenter og gode fremtidsutsikter. Imidlertid bunnet denne investeringsiveren også i stor grad i helt andre forhold; som lav avkastning og få investeringsmuligheter i andre deler av verden og tilgang på friske penger som ikke hadde noe fundament i realøkonomisk vekst, men derimot stammet fra det som populært omtales som “trykking av penger”. Kombinert med ikke-eksisterende internasjonale reguleringer som kunne forebygget at en slik tsunami av kreditt kan skylle inn over spesifikke områder av den globale økonomien var dette en giftig cocktail. Store lånopptak ble også heiet fram av vestlige statsledere. Det siste tiåret har politisk ledelse i utviklingsland blitt fortalt at det blir mindre bistandspenger i framtiden og at måten å oppfylle bærekraftsmålene på er å låne penger til å gjøre investeringer som vil generere vekst og økonomisk framgang. Sammen virket disse elementene slik at en finansiell boble vokste i statlig gjeld i lav- og mellominntektsland: En boble som nå er i ferd med å sprekke i kjølvannet av pandemien.

I møte med koronakrisen måtte land med allerede store statlige gjeldsbyrder låne mer penger for å holde hjulene i gang. I 2022 nådde utviklingslands gjeld en ny historisk milepæl: 98 trillioner dollar. Den globale statlige gjelda er nå på 98% av bruttonasjonalprodukt, sammenliknet med 63,9 prosent før finanskrisen i 2009. Nå står vi i en situasjon der 60% av lavinntektsland og 30% av mellominntektsland er i akutt behov for gjeldsslette dersom de skal ha mulighet for å oppfylle egen befolknings menneskerettigheter, motvirke sosial nød og sult, eller være i stand til å bidra til å løse klimakrisen. Skruen strammes stadig noen omdreininger når den amerikanske sentralbanken øker statsrentene for å motvirke økonomisk inflasjon: Brorparten av lav- og mellominntektslands gjeld er nemlig utstedt i dollar og renteutgiftene stiger i takt med det stigende globale rentenivået.

Ubehagelige krav

Da Bretton Woods-konferansen pågikk på 40-tallet var blant målene med forhandlingene å komme fram til en global institusjon som kunne være med å løse statlige gjeldskriser for land med betalingsproblemer. Man ønsket også å opprette en global bank som kunne låne ut penger til land som hadde behov for gjenoppbygging: Det Internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken ble født. Det Internasjonale pengefondet fikk mandat til å låne ut penger til land med betalingsproblemer. Land kunne søke penger fra fondet for å løse ut sine tidligere betalingsforpliktelser de ikke lenger var i stand til å overholde. Fra IMF fikk landene tilgang på ny kreditt til en lavere rente, med lengre nedbetalingstid. Med dette godet fulgte det imidlertid med noen ubehagelige krav: For at rike land skulle være villige til å legge pengene sine i potten for utlån ble sterk beskyttelse av disse pengene bygd inn i pengefondets systemer. Pengene skulle betales tilbake nesten koste hva det koste ville. I dag innebærer dette at IMF er kjent som en siste utvei, der folkelig motstand mot pengefondets nedbetalingsplaner ofte følger. IMF krever nemlig harde kutt i offentlige utgifter for frigjøring av penger til nedbetaling av gjeld. Ofte kreves også salg av offentlige eiendeler og privatisering av tjenester slik at flest mulig tilgjengelige ressurser kan frigjøres til nedbetaling.

Gjeldsslettemekanisme

Denne rollen fyller pengefondet den dag i dag. Det som imidlertid mangler for å løse statlige gjeldskriser på en mer grunnleggende måte er et bindeledd mellom land i krise og pengefondet: Nemlig en gjeldsslettemekanisme. Når land havner i statlig gjeldskrise hjelper det ikke bare å flytte problemet til en ny kreditor med nye krav, deler av gjelda må faktisk ettergis dersom grunnleggende gjeldsbærekraft skal kunne gjenopprettes.

Kreditorer argumenterer mot en slik gjeldsslettemekanisme ved å peke på at dersom land visste at de ville få slettet gjelda hvis de fikk betalingsproblemer ville dette oppmuntre til uansvarlig låneopptak. Imidlertid oppmuntrer fraværet av en slik gjeldsslettemekanisme til nettopp uansvarlig utlånsvirksomhet fra långivers side: Når kreditorer vet at pengene vil bli betalt tilbake uansett hvor uansvarlig utlånet i utgangspunktet var mangler incentiver for å være en ansvarlig utlåner. Til alt overmål tar private investorer som investerer i statlig gjeld seg godt betalt for det de kaller risiko: Dersom det regnes som risikabelt å låne ut penger til en stat tar man seg betalt for denne risikoen ved å kreve høyere renter, som altså gir høyere avkastning. Ifølge markedslogikken skal risiko og avkastning henge sammen på denne måten: Jo høyere risiko jo høyere potensiale for avkastning, men også høyere risiko for tap. For statsobligasjoner er denne risikoen imidlertid en illusjon – i det en privat investor vet at det er å forvente at det Internasjonale pengefondet vil komme inn og betale dem ut når krisen er et faktum får man i pose og sekk: Man tar seg godt betalt for en risiko som i realiteten er en illusjon og vil få full tilbakebetaling også dersom lånet bidrar til betalingsproblemer.

Dette dilemmaet er i kjernen av problemet når den globale statlige gjeldskrisen som nå er under oppseiling skal løses: Dersom kreditorer, både ansvarlige og uansvarlige, ikke påkreves å bidra til slette av gjeld før IMF kommer inn med kriselån vil de statlige gjeldskrisene ikke løses. I stedet går man inn i en global utviklingskrise der menneskers rett til god helse, utdanning, å gå mette til sengs og å ha et levelig klima ikke oppfylles, som følge av at offentlige budsjetter skjæres til beinet tiår etter tiår.

Vilkårlig gjeldsslette

Et av temaene til forhandling under Bretton Woods konferansen var nettopp en slik gjeldsslettemekanisme. Da som nå slet verdens land med å komme til enighet om hva denne mekanismen skulle være og om det i det hele tatt var en god ting å ha. At verden har manglet en slik mekanisme de siste 80 årene har ført til en situasjon der det er tilfeldig om et land får en grunnleggende gjeldsslette som løser krisen ved roten, som med Tyskland i 1953 og med de såkalte HIPC-landene (IMFs Heavily Indebted Poor Countries Initiative) rundt år 2000, eller om land blir låst i en pågående gjeldskrise som varer tiår etter tiår, som med for eksempel Argentina som til dags dato har vært i gjeldskrise sammenhengende i over 20 år.

Nye forhandlinger

I disse dager møtes flere av verdens mest toneangivende land og største økonomier for nok en gang å diskutere hvordan man skal klare å løse statlige gjeldskriser på en mer effektiv og ryddig måte. Blir dette tidspunktet man lykkes med å bringe den globale gjeldsarkitekturen noen alen lenger fram når det kommer til effektiv og rettferdig løsning av statlige gjeldskriser? Historien kan gi belegg for både pessimisme og optimisme. At man ikke enda har lykkes i å enes om behov for og utforming av sterkere politiske systemer for å forebygge og løse statlige gjeldskriser oppleves nedslående. Samtidig er det nok av eksempler på dype strukturelle endringer som har sprunget frem når problemer har blitt tilstrekkelig dyptgripende. De økonomiske ettervirkningene av pandemien kan vise seg å bli så alvorlige at behovet for bedre systemer for å løse og forebygge statlige gjeldskriser kan bli mer selvinnlysende. I kombinasjon med behovet for storstilt finansiering av omlegging fra fossile til fornybare energisystemer globalt blir behovet enda tydeligere: Midt i det største finansieringsbehovet i nyere tid står land med de magreste offentlige budsjettene på flere tiår. Det er ikke mulig å lykkes med det grønne skiftet eller å sikre menneskelig velferd uten å adressere de statlige gjeldskrisene på en grunnleggende måte.

Vendepunkt

Verden har behov for en regelbunden prosess for løsning av statlige gjeldskriser som er tilrettelagt av en uavhengig, permanent institusjon, helst under FN-systemet, som setter menneskelig velferd i sentrum for løsninger av statlige gjeldskriser. Verden trenger også bindende regler, og systemer for overholdelse av disse, som kan forebygge ikke-bærekraftig statlig gjeld gjennom transparente og ansvarlige prosesser for långivning til og lånopptak fra stater. Skal disse strukturene virkeliggjøres er det behov for et sterkt momentum, stort folkelig press og tilhørende politisk vilje til å gjennomføre reformer. Tiden vil vise om gjeldskrisene etter korona vil bli det historiske vendepunktet vi har behov for.