Kinas digitalpolitikk og rolle i WTO-forhandlingene om elektronisk handel

En kraftig økonomisk og teknologisk utvikling i Kina har styrket deres posisjon i den globale digitaløkonomien. Dette, kombinert med Kinas kontroversielle digitalpolitikk, har brakt nytt liv til vestlig frykt for Kinas intensjoner og evne til å forme global teknologi etter egne standarder.

Det foregår for øyeblikket forhandlinger innenfor Verdens handelsorganisasjon (WTO) om å utforme et felles globalt regelverk om elektronisk handel, med et mål om å øke gjennomsiktigheten og redusere barrierer ved elektronisk handel på tvers av landegrenser. Forhandlingsprosessen startet i mars 2019, og en utbrytergruppe på 76 av medlemslandene i Verdens handelsorganisasjon (av organisasjonens 164 medlemsland) tar del i disse forhandlingene. USA, Kina, EU og Japan er blant de store aktørene som tar del i forhandlingene. Norge er også med i denne utbrytergruppen. Dette initiativet mangler imidlertid forhandlingsmandat fra WTO, og mindre enn halvparten av WTOs medlemsland støtter forhandlingene. Attac er kritiske til forhandlingene om et bindende regelverk for elektronisk handel i sin helhet, siden disse forhandlingene er premature.

Dette er tredje innlegg i en serie på tre om de pågående WTO-forhandlingene:

1. Geopolitikk og ulike interesser til hinder for WTO-forhandlinger om elektronisk handel
2. WTO-forhandlinger om elektronisk handel støtter teknologigigantene
3. Kinas digitalpolitikk og rolle i WTO-forhandlingene om elektronisk handel

[/faktaboks]

Kinas digitalpolitikk og digitale strategier

Kina har oppnådd en kraftig økonomisk og teknologisk utvikling i løpet av de siste tiårene, og har blant annet begynt å ta igjen USA i utviklingen av kunstig intelligens. Dette har ført til minkende teknologiske og økonomiske forskjeller mellom Kina og USA, og har styrket Kinas posisjon innenfor digitalisering og den globale økonomien. Dette kombinert med Kinas stadig mer aktive rolle innenfor handelsavtaler og globale internettstandarder, har ført til nye bekymringer i vesten om Kinas hensikter og evne til å påvirke globale teknologiske standarder. Kina tar blant annet aktivt del i pågående forhandlinger under Verdens handelsorganisasjon (WTO) om utviklingen av et felles regelverk for elektronisk handel. Dette har vekket til live nye bekymringer om Kinas intensjoner og evne til å forme disse regelverkene etter egne standarder. I denne sammenheng er det aktuelt å sette seg inn i hva Kinas digitale strategier og digitalpolitikk går ut på, og hvordan Kinas sterkt regulerte internett- og teknologisektor kan påvirke deres strategier under de pågående WTO-forhandlingene om elektronisk handel.

Kina har blitt kritisert for sin kontroversielle datasikkerhetslov (vedtatt i 2016 og gjeldende fra 2017), som blant annet understreker sterkere reguleringer av Internett og teknologi i Kina, og som forsterker kinesisk statlig kontroll både av media- og kommunikasjonskanaler samt private selskaper som opererer i Kina. Kinas datasikkerhetslov fastsetter blant annet strenge regler for datalokalisering: at personlige data både fra kinesiske borgere, ikke-kinesiske borgere bosatt i Kina, og data til selskaper som opererer innenfor kinesiske landegrenser skal lagres på dataservere i Kina, og at kinesiske myndigheter på sikkerhetsmessig grunnlag kan ha rett til tilgang på disse dataene. Dette gir blant annet mulighet for økt statlig kontroll av private selskaper i Kina, og økt overvåkning fra kinesiske myndigheter – både av privatpersoner og bedrifter.

Kinas datasikkerhetslov fastsetter også strenge regler om dataoverføring på tvers av landegrenser. Personlig informasjon og viktig bedriftsdata lagret på kinesiske dataservere innenlands skal ikke overføres til dataservere utenfor Kina uten tillatelse fra kinesiske myndigheter.² Kinas tilnærming til dataoverføring på tvers av landegrenser har blant annet fått kritikk av USA, som vektlegger at slike restriksjoner er en økonomisk barriere for teknologiske selskaper som opererer i Kina. USA har videre vist til positive effekter av fri flyt av data for å øke fortjeneste og muligheter hos teknologiske selskaper. Men Kina er av politiske årsaker kritisk til  å innføre fri flyt av data som en del av sin cyberstrategi. Kina frykter at åpenhet rundt overføring av elektronisk informasjon på tvers av landegrenser vil gjøre det vanskeligere for kinesiske myndigheter å opprettholde deres nåværende sensur av internett og kommunikasjonskanaler. Videre kan dette gi opposisjon og dissidenter i Kina bedre forutsetninger for å skape motstand og dermed utgjøre en fare for Kinas kommunistparti.³

Utviklingen av Kinas lovgivning knyttet til nettverkssikkerhet åpner for spørsmål om hvordan nåværende kinesisk politikk innenfor informasjonsteknologi kan forenes med Kinas mål om videre integrering med global økonomi og åpning for bredere utenlandsk deltakelse i kinesiske teknologiske tjenester. Det har imidlertid nylig skjedd visse endringer med tanke på kinesisk lovgivning om nettverkssikkerhet, som blant annet sikter mot å berolige amerikanske bekymringer om teknologisk bedriftsvirksomhet i Kina. Etter mye kritikk fra internasjonale aktører, vedtok den Nasjonale Folkekongressen i Beijing den 15. mars 2019 en ny lov som forbyr tvungen teknologioverføring. Denne loven vil bli gjeldende fra 1. januar 2020. Vedtaket vil føre til at utenlandske selskaper som opererer i Kina ikke lenger er lovpålagt å overføre deres teknologi til kinesiske aktører og myndigheter.

Det finnes altså en balanse mellom Kinas noe kontroversielle datasikkerhetslov og deres villighet til å innføre endringer i lovverket for ikke å skade deres strategi om teknologisk innovasjon. Kina har ved flere tilfeller inkludert globale teknologiske selskaper i debatter under utviklingen av ulike digitale lovverk, blant annet under utviklingen av deres antiterrorlov og datasikkerhetslov, for å få innspill fra disse selskapene før endelig formulering av lovverkene fullføres. Ved etableringen av Kinas antiterrorlov fjernet de blant annet klausuler som ga kinesiske myndigheter såkalte “bakdører” inn til private selskaper, basert på kritikk fra globale teknologiske selskaper.⁴ Slike endringer viser til en viss åpenhet fra kinesiske myndigheter for internasjonal debatt, og at de er villig til å utarbeide visse lovendringer innenfor nettverkssikkerhet basert på kritikk fra globale teknologiske selskaper, så lenge slike endringer fremmer innovasjon og ikke anses som en fare for nasjonal sikkerhet i Kina.

I motsetning til Kinas nasjonale digitalpolitikk som vektlegger at myndigheter innfører grenser og utøver kontroll av eget cyberspace, understreker Kinas internasjonale strategi for samarbeid om cyberspace (2017) et mål om en åpen, demokratisk og gjennomsiktig delt regulering av internett der FN har en ledende rolle. Kinas strategier for å oppnå dette målet innebærer å styrke allianser med andre land, og bedre digitalt samarbeid og digital infrastruktur på tvers av landegrenser. I tillegg ønsker de å oppmuntre til utviklingen av felles regelverk innenfor data, informasjonskanaler og nettverkssikkerhet. Kina har uttrykt at de i større grad vil ta del i internasjonalt samarbeid om utarbeidelse av et internasjonalt regelverk for både elektronisk handel og nettverkssikkerhet. Kina ønsker videre å ta del i utviklingen av internasjonale standarder for teknologi og internett.⁵

Det er altså en betydelig kontrast mellom Kinas datasikkerhetslov og deres internasjonale strategi for samarbeid om cyberspace. Den første vektlegger ideen om at staten skal kunne overvåke og kontrollere innkommende og utgående data innenfor egne landegrenser, og inneholder regelverk som øker statens kontroll av data og digitale nettverk i Kina. Den andre vektlegger felles og gjennomsiktig regulering av Internett drevet av FN, og et globalt digitalt nettverk preget av åpenhet og samarbeid. Det er foreløpig noe uklart hvordan Kina vil kombinere disse kontrastfylte strategiene – om kinesiske myndigheter vil forsøke å innføre aspekter av egen digitalpolitikk i et globalt regelverk om data, eller om de vil forsøke å opprettholde et skille mellom kinesisk og global digitalpolitikk. Mye tyder på at kinesiske myndigheter sikter seg mot det siste alternativet. De vil opprettholde egen rett til kontroll av informasjons- og kommunikasjonskanaler innenfor Kinas landegrenser, fremme kinesiske selskapers interesser utenfor egne landegrenser for å fremme teknologisk innovasjon, hindre at regulering av internett utelukkende kontrolleres av USA og Vesten, og sikre en sterk posisjon i utviklingen av Internettinfrastruktur i utviklingsland.⁶

Kinas rolle og mulighet for påvirkning i WTO-forhandlingene

Kinas retningslinjer for datasikkerhet og personvern er svært forskjellige fra både europeiske og amerikanske retningslinjer for data. Kinas digitalpolitikk har blant annet mindre strenge retningslinjer for elektronisk personvern, og strengere retningslinjer for lokal lagring av data og overføring av data på tvers av landegrenser. Denne politikken har gjort det lettere for kinesiske myndigheter å opprettholde kontroll av data og informasjons- og kommunikasjonskanaler innenfor egne landegrenser. Dette åpner for en rekke viktige spørsmål: Hvordan kan Kinas digitalpolitikk påvirke utfallet i WTO-forhandlingene og de etterfølgende retningslinjene om elektronisk handel? I hvilken grad er Kina i stand til å forme global regulering av internett og elektronisk handel? Og vil Kinas sterke relasjoner mellom stat og private selskaper påvirke utviklingen av regelverket for elektronisk handel til fordel for private selskaper og styrke private selskapers maktposisjon i den globale økonomien?

I tillegg til at Kina har oppnådd et kraftig sprang innenfor økonomi og teknologisk utvikling, har kinesiske selskaper som Huawei og ZTE blitt svært store i det globale markedet for infrastruktur av internett og mobiltelefoner.⁷ Kina har i de siste årene lagt vekt på en robust utvikling og ekspansjon av kinesiske teknologiske selskaper på et globalt plan, en utvikling som gjør det spesielt viktig for Kina å være med på utviklingen av et globalt og omfattende regelverk som beskytter og fremmer elektronisk handel.⁸ Kinesiske myndigheter og private kinesiske selskaper har også blitt stadig mer aktive i ulike internasjonale forum der regulering av internett blir diskutert, blant annet i ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers – en frivillig organisasjon som utarbeider retningslinjer for internett og som har en viktig rolle i reguleringen av globalt internett) og IGF (Internet Governance Forum – et internasjonalt forum for diskusjon av sentrale spørsmål knyttet til styringen av Internett)⁹. Her har kinesiske myndigheter aktivt tatt del i utviklingen av globale Internett-standarder.¹⁰ Séverine Arsène (forfatter og forsker med spesialisering i kinesisk digitalpolitikk) mener at Kinas økende tilstedeværelse i den globale digitaløkonomien kan gi dem bedre forutsetninger for å påvirke globale normer om elektronisk handel til egen fortjeneste.¹¹ Kinas økende teknologiske kapasitet og kinesiske teknologiske selskapers ledende rolle i det globale markedet vil derfor være relevant i de pågående forhandlingene mellom WTO-medlemmer om formulering av retningslinjer for elektronisk handel. Kinas sterke teknologiske og økonomiske posisjon i global elektronisk handel, kombinert med deres teknologiske og økonomiske allianser med en rekke utviklings- og industriland, kan til en viss grad styrke Kinas påvirkningsevne under de pågående WTO-forhandlingene.

Denne utviklingen har ført til stadig mer utbredte bekymringer om Kinas ønsker om og evne til å forme global regulering av internett og elektronisk handel etter egne restriktive standarder. En nærmere undersøkelse av Kinas internasjonale digitalstrategier viser imidlertid at denne voksende frykten for restriktive kinesiske internettstandarder på et globalt plan er overdreven, av følgende årsaker: For det første opprettholder Kina et skille mellom digitalpolitikk innenfor kinesiske grenser og internasjonal digitalpolitikk. For det andre sikter kinesiske digitalstrategier på et internasjonalt plan seg hovedsakelig mot å beskytte Kinas digitalpolitikk innenfor egne grenser, og å gi kinesiske private selskaper gode forutsetninger for å aktivt ta del i global elektronisk handel.¹² For det tredje tar store aktører som USA og EU også aktiv del i WTO-forhandlingene om utformingen av et felles regelverk for elektronisk handel, og disse aktørene har vist stor motstand til kinesisk digitalpolitikk som kan føre til begrenset internettfrihet. Til tross for Kinas økende teknologiske og økonomiske kapasitet, er de på langt nær alene om utviklingen av et felles regelverk om elektronisk handel, og må sammen med de 75 andre landene som deltar i de pågående WTO-forhandlingene komme fram til kompromiss om dette regelverket. Kinas ønske om og evne til å forme et globalt regelverk om elektronisk handel og nettverkssikkerhet etter egne restriktive standarder er altså noe begrenset. Likevel har Kina utvist en evne til å påvirke ulike aktører og land når det gjelder digitalpolitikk og digitale retningslinjer, og har utvist spesielt stor påvirkningskraft overfor autoritære utviklingsland.

Private selskapers økende kontroll av internett, kombinert med sterke relasjoner mellom private selskaper og stat i Kina, har ført til at land som USA har uttrykt bekymringer om hvorvidt kinesiske myndigheter vil være i stand til å overvåke eller utøve indirekte kontroll av ulike informasjons- og kommunikasjonskanaler på et globalt plan.[13] Kinesiske private selskaper som Huawei og ZTE på sin side benekter sterke relasjoner med kinesiske myndigheter, og nekter for at kinesiske myndigheter får data eller annen sensitiv informasjon fra dem. Uansett hva som er tilfellet angående kinesiske myndigheters mulighet for datainnsamling på et globalt plan, kan en sterk tilknytning mellom stat og private selskaper i Kina i større grad påvirke utviklingen av regelverket for elektronisk handel til fordel for private teknologiselskaper, og styrke denne type selskapers maktposisjon i den digitale økonomien. På grunn av disse sterke relasjonene mellom stat og private selskaper i Kina, kan kinesiske teknologiselskaper i større grad være i stand til å ta del i utformingen av felles regelverk for elektronisk handel under de pågående WTO-forhandlingene.

Den mest reelle bekymringen om Kinas rolle og mulighet for påvirkning av WTO-forhandlingene om elektronisk handel ser dermed ut til å omhandle private teknologiselskapers rettigheter og posisjon i elektronisk handel. Med sterke bånd mellom stat og private selskaper, er Kina interessert i å bedre private selskapers rettigheter og forutsetninger for å kunne øke fortjenester i den globale økonomien. Disse interessene blir gjenspeilet av en rekke andre land, inkludert USA. Dermed, hvis de pågående WTO-forhandlingene fører med seg en faktisk formulering av et felles regelverk for elektronisk handel, kan vi forvente å se et regelverk som videre underbygger og styrker multinasjonale teknologiselskapers posisjon i den globale digitaløkonomien – en utvikling som vil være med på å forsterke global ulikhet.